Комментарии к Шенгенскому соглашению

на предыдущую страницу Комментариев к Шенгенскому соглашению

Практическое создание и постепенное расширение Шенгенской зоны на основе Конвенции 1990 г . - второе самостоятельное направление развития Шенгенского процесса в девяностые годы.

Затянувшиеся ратификационные процедуры, а затем и практические трудности, связанные с выполнением предварительных условий Конвенции 1990 г ., привели к тому, что введение в действие этого документа откладывалось не менее пяти раз (во многом в этом повинны сложности, которые возникли при создании Шенгенской информационной системы).

В более или менее полной мере он “заработал” только с 1995 г . в отношении семи государств. Позднее в Шенгенскую зону вошли Австрия, Италия и Греция. Присоединение государств Северной Европы (Дания, Финляндия, Швеция; Исландия, Норвегия) запланировано на 25 марта 2001 г ., но эта дата не окончательная.

До сих пор речь шла о количественных параметрах Шенгенского процесса. Теперь обратимся к его качественному содержанию.

В качестве третьего направляющего вектора данного процесса можно рассматривать подготовку и принятие новых юридических норм, развивающих и дополняющих Шенгенские соглашения - становление Шенгенского права.

При характеристике Шенгенской конвенции 1990 г . уже отмечалось, что Конвенция - отнюдь не “статический” документ, содержащий комплекс неизменных правил. Шенгенская конвенция 1990 г . по своему характеру относится к той категории источников права, которые в западной юриспруденции называют “договор-рамка” (traite-cadre). Она закрепляет общие правила, на основе которых издаются новые правила и решения. В качестве главного органа, осуществляющего нормотворчество на базе Конвенции, выступал учрежденный ею Исполнительный комитет.

За период 1993-1999 гг. Шенгенский исполнительный комитет утвердил порядка двухсот документов: решения “О продлении единой визы” (14 декабря 1993 г .) , “О выдаче единой визы на границе” (26 апреля 1994 г .), “О трансграничном полицейском сотрудничестве в области предотвращения и расследования преступлений” (16 декабря 1998 г .), “О структуре Шенгенской информационной системы” (29 апреля 1999 г .) и многие, многие другие.

Результатом явилось формирование широкого комплекса юридических норм, который можно условно обозначить термином “Шенгенское право”. Оно охватывает совокупность правил, закрепленных в Соглашении 1985 г . и Конвенции 1990 г ., и тех (гораздо больших по количеству), которые приняты на ее основе.

Шенгенское право является многоотраслевым комплексом юридических норм. Оно объединяет в себе различные по предмету и методу регулирования положения, относящиеся к нескольким отраслям национального и международного права: конституционному, административному, финансовому, уголовному, уголовно-процессуальному и др.

Параллельно с правотворческой деятельностью Шенгенского исполнительного комитета развивался другой процесс. Подписанный в 1992 г . Маастрихтский договор (в силе с 1 ноября 1993 г .) наделил Европейский союз и Европейское сообщество компетенцией по многим вопросам, урегулированным Шенгенскими соглашениями. Амстердамский договор 1997 г . (в силе с 1 мая 1999 г .) включил в Договор о Европейском сообществе специальный раздел: Раздел IV “Визы, предоставление убежища, иммиграционная политика и другие направления политики, связанные со свободным передвижением людей”.

В девяностые годы в рамках Европейского союза были приняты ряд нормативных актов и конвенций по вопросам, относящимся к предмету Шенгенских соглашений или тесно связанных с ним. В качестве примера можно указать регламент Совета Европейского союза от 29 мая 1995 г ., “Устанавливающий единый формат визы”, регламент Совета Европейского союза от 12 марта 1999 г . “Определяющий третьи страны, граждане которых должны обладать визами при пересечении внешних границ государств-членов”. Последний нормативный акт в приложении содержит перечень стран, граждане которых для въезда на территорию любого государства ЕС должны иметь визу. К ним относится и Россия.

Правотворчество ЕС по вопросам, которые относятся к предмету Шенгенского права, не только дополняет последнее, но и частично вытесняет его из ряда областей регулирования. Это вытекает из двух обстоятельств. Во-первых, оба Шенгенских соглашения заключались в качестве вспомогательных документов для содействия достижению целей Европейских сообществ и Союза. Во-вторых, и это главное, как специально предусмотрено в Шенгенской конвенции (ст.134), ее нормы применяются лишь в той мере, в которой они соответствуют коммунитарному праву, то есть праву Европейских сообществ.

Право Европейских сообществ и Союза в целом, таким образом, обладает верховенством не только по отношению к национальному праву государств-участников, но и к созданному ими (непосредственно или через Исполнительный комитет) Шенгенскому праву.

В результате в течение девяностых годов некоторые из норм Шенгенских соглашений и актов Исполнительного комитета утратили силу ввиду издания по аналогичным вопросам правовых актов и конвенций в рамках Европейского союза. Иногда это относится к целым разделам или главам Шенгенской конвенции. Так, почти все нормы главы 7 третьего раздела Конвенции, посвященной огнестрельному оружию и боеприпасам, утратили силу: вместо них действует специальная директива Совета ЕС.

Тем не менее мы посчитали необходимым привести в настоящем издании полные тексты Шенгенского соглашения 1985 г . и Конвенции 1990 г . “без купюр и изъятий”. Важнейшие случаи несовместимости Конвенции и правовых актов ЕС, заменивших ее предписания, отмечаются в примечаниях к тексту. Указаны также названия документов, заменивших отдельные нормы Конвенции 1990 г ., и источники их опубликования.

Несмотря на частичное вытеснение нормативными источниками Европейского союза, Шенгенские соглашения, Шенгенское право в целом, продолжают свое существование и действие. В то же время изменилась их “юридическая природа”.

Напомним, что заключение между странами ЕС Шенгенских соглашений было вынужденной мерой, связанной с невозможностью включить соответствующие правила в учредительные документы и нормативные акты Европейских сообществ. В результате Шенгенские соглашения и основанное на них Шенгенское право первоначально являлись самостоятельными международно-правовыми документами, которые действовали при условии непротиворечия праву Европейских сообществ (затем всего Европейского союза), но занимали самостоятельное место по отношению к последнему.

Такое положение вещей сохранялось около полутора десятилетий. Но когда в результате присоединения к Конвенции 1990 г . участниками Шенгенского процесса стали все государства-члены ЕС, кроме двух, то стало очевидно: самостоятельное существование Шенгенского права более не является необходимым или целесообразным.

Включение Шенгенского права в правовую систему Европейского союза произошло на основании неоднократно упоминавшегося выше Амстердамского договора 1997 г . и вступило в действие одновременно с последним 1 мая 1999 г . Поскольку сторонами Конвенции 1990 г . являются не все страны ЕС, инкорпорация Шенгенского права в “европейское право” (как часто называют сегодня правовую систему Европейского союза), производилась в форме специального протокола, приложенного одновременно к Договору о Европейском сообществе 1957 г . и к Договору о Европейском союзе 1992 г . Это протокол “Об интеграции Шенгенских достижений в рамки Европейского союза”, кратко именуемый Шенгенским протоколом.

Хотелось бы обратить внимание читателя на своеобразную терминологию, используемую в названии и в тексте этого документа. Не только во французской, но и в английской его версиях, применен термин из французского языка “acquis”, который можно также переводить как “знания”, “опыт” (от французского acquerir - приобретать).

Может показаться, что этим словом обозначаются реальные достижения, приобретения, блага Шенгенского процесса: открытые внутренние границы, (единая) шенгенская виза и т.д. На самом деле термин “acquis” в данном случае имеет другое значение. Под Шенгенскими достижениями понимаются не фактические результаты одноименного процесса, а правила и документы, которые его регулируют. Понятие “Шенгенские достижения”, таким образом, по своему содержанию и объему весьма близко к введенному ранее термину “Шенгенское право”.

Согласно Шенгенскому протоколу договоры и акты, составляющие названные достижения, включаются в правовую систему Европейского союза. Страны ЕС - участницы Шенгенского процесса уполномочены установить между собой отношения продвинутого сотрудничества в областях, подпадающих под действие Шенгенских достижений. Перечень Шенгенских достижений и статей учредительных договоров ЕС, на базе которых применяются документы, входящие в эти достижения, зафиксирован в 1999 г . двумя решениями Совета Европейского союза.

Интеграция Шенгенского права в правовую систему Европейского союза изменяет также политические и институциональные рамки Шенгенского процесса. Шенгенский исполнительный комитет прекратил свое существование. Его полномочия перешли к Совету - основному законодательному органу Европейского союза. В реализации и принятии новых актов в рамках Шенгенских достижений, контроле за их соблюдением, вправе участвовать и другие институты Европейского союза: Комиссия (главный исполнительный орган), Европейский парламент (представительный орган) и Суд.

Внесение поправок в Шенгенскую конвенцию отныне будет осуществляться не посредством соглашений между сторонами, а на основе нормативных актов Совета Европейского союза или подготавливаемых им конвенций.

Шенгенский процесс в XXI веке. Название последнего раздела вступительной статьи может показаться слишком “громким”. Возможно, так оно и есть. Тем не менее с полным основанием можно говорить, что Шенгенский процесс в новом столетии не только не остановится, но и продолжит свое развитие, как вширь, так и вглубь, причем уже в самые ближайшие годы. Каких дальнейших изменений можно ожидать в развитии Шенгенского права и его применении на практике?

Во-первых, продолжит возрастать количественный состав участников Шенгенских соглашений, а следовательно, расширятся границы Шенгенской зоны.

Европейский союз находится сейчас на пороге очередного расширения. Статус кандидатов в члены ЕС уже получили большинство государств Восточной Европы, ранее входивших в “Социалистическое содружество”, три республики бывшего СССР (Латвия, Литва и Эстония), а также государства средиземноморского региона (Кипр, Мальта и, с некоторыми оговорками, Турция).

Шенгенские достижения - составная часть права Европейского союза. Принятие и введение их в действие на своей территории в полном объеме является поэтому обязательным требованием, предъявляемым к каждому государству-претенденту на вступление в Союз.

Присоединение новых стран к ЕС, таким образом, будет означать дальнейшее расширение Шенгенской зоны (с учетом возможного переходного периода), что может создать некоторые проблемы для нашей страны и ее граждан. Поскольку Россия относится к числу третьих государств, граждане которых должны обладать шенгенскими визами для въезда на территорию Европейского союза (см. выше), вступление новых государств в Союз и Шенгенскую зону повлечет за собой усложнение визовых требований или отмену безвизового режима теми государствами, которые сейчас его применяют. Словения, а затем Чехия, готовясь к присоединению к ЕС, уже сделали подобный шаг. Так же поступит и Турция в случае вхождения ее в будущем в Европейский союз.

Не исключено, что в скором времени Шенгенская зона расширится и на Запад. Точные прогнозы строить еще рано, но в отличие от прошлых лет, вступление в Шенгенскую зону Великобритании и Ирландии уже не является маловероятным событием. Как заявил недавно министр внутренних дел первый страны: “Шенгенское членство влечет для нас реальные выгоды”.

Не останется неизменным и качественное содержание Шенгенского процесса. В настоящее время разрабатываются новые правовые акты и иные документы, направленные на развитие существующих Шенгенских достижений. Эти документы (нормативные акты и конвенции) будут приниматься теперь на базе Договоров о Европейском сообществе и о Европейском союзе с учетом положений Шенгенской конвенции 1990 г ., а может быть и без этого.

Имеются в виду, в частности, документы, устанавливающие единые правовые условия нахождения и проживания иностранных граждан на территории ЕС, общие правила защиты беженцев, а также правила выдворения иностранцев за пределы Европейского союза.

Комиссией подготовлен проект новой редакции упоминавшегося выше регламента, устанавливающего перечень стран, граждане которых должны обладать въездной визой в ЕС.

Новый регламент в случае его принятия станет включать уже два перечня: государств, от граждан которых требуется виза для въезда на территорию ЕС, и государств, граждане которых от этого требования освобождаются. Хочется надеяться, что граждане России рано или поздно будут включены в “безвизовый список”, хотя в ближайшие годы на это рассчитывать не приходится.

В стадии обсуждения также находится проект регламента о создании общей компьютерной базы данных отпечатков пальцев под названием “Евродак” (Eurodac). В нее планируется внести отпечатки пальцев иностранцев, ходатайствующих о предоставлении убежища, а также граждан “третьих стран” (включая Россию), которые были “задержаны при попытке незаконного пересечения внешних границ” или “обнаружены неправомерно находящимися на территории одного из государств-членов”.

Что касается институциональных рамок Шенгенского процесса, то можно отметить интересные проекты создания единых визовых центров Европейского союза. Подобные центры предполагается разместить в иностранных государствах для того, чтобы их граждане могли получать там Шенгенскую визу.

Существует также проект объединения посольств государств-членов за рубежом в единые дипломатические представительства Европейского союза. Хотя его поддержали министры финансов Германии и Италии, а также многие депутаты Европарламента, до реализации этой инициативы, на наш взгляд, еще далеко.

Каковы бы ни были конкретные шаги, вряд ли можно сомневаться в том, что и в дальнейшем Шенгенский процесс будет выступать в качестве важного направления интеграции в рамках Европейского союза, в Европе и мире в целом, а Шенгенское право продолжит оставаться одним из наиболее весомых и интересных компонентов правовой системы Европейского союза.

* * *

Авторы и переводчик выражают свою искреннюю признательность должностным лицам и сотрудникам Генерального секретариата Совета Европейского союза, любезно предоставившим нам сборник текстов Шенгенских достижений, с которого выполнен перевод документов для настоящего издания.

Заведующий кафедрой права Европейского союза

Московской государственной юридической академии,

доктор юридических наук, профессор

С.Ю. Кашкин

Кандидат юридических наук