Комментарии к Шенгенскому соглашению

на предыдущую страницу Комментариев к Шенгенскому соглашению

Последние две главы раздела IV закрепляют гарантии безопасности и прав частных лиц в ходе эксплуатации Шенгенской информационной системы (глава 3) и правила распределения расходов по ее финансированию (глава 4).

Как показала практика, информационная система, созданная на основе Шенгенской конвенции 1990 г ., оказалась весьма эффективным инструментом для помощи в борьбе с преступностью. Уже первые месяцы ее совместной эксплуатации обеспечили повышение результативности полицейских расследований в ряде областей примерно на 30%.

Поскольку граждане (и неграждане) пересекают границы не с пустыми руками, Раздел V закрепил правила, направленные на облегчение перевозки и передвижения товаров между странами Шенгенской зоны. Эти новые правила были направлены на дополнение и смягчение действовавшего в то время правового регулирования со стороны Европейских сообществ. Однако не следует забывать, что на момент подписания Шенгенской конвенции в рамках ЕС еще не был создан внутренний рынок. Поэтому в настоящее время режим перемещения товаров регулируется преимущественно нормативными актами ЕС, которые во многом являются более “радикальными”, чем нормы раздела V.

Сбор, получение и обмен информацией о частных лицах в рамках правоохранительного сотрудничества стран Шенгенской конвенции может подвергать опасности одно из основополагающих прав человека и гражданина - право на охрану тайны частной жизни. С целью защиты этого основного права личности от нарушений в Шенгенскую конвенцию включен специальный раздел VI “Защита данных личного характера”. Применительно к Шенгенской информационной системе аналогичные вопросы регулируются специальной главой третьего раздела (глава 3).

Раздел VII Конвенции содержит институциональные положения. Для того, чтобы обеспечить “правильное применение настоящей Конвенции”, учреждался особый орган - Исполнительный комитет.

Название этого органа не должно вводить в заблуждения. С точки зрения своего состава и порядка формирования Комитет, действительно, являлся исполнительным органом. Он состоял из компетентных министров государств-участников, по одному от каждой страны.

Однако реальные полномочия, которые были предоставлены Исполнительному комитету, далеко выходят за рамки текущего наблюдения, толкования и контроля. В многих случаях Комитет наделялся компетенцией издавать решения, направленные на развитие, дополнение, а подчас и изменение различных положений Шенгенской конвенции. По этой причине Шенгенский исполнительный комитет с момента своего образования выступал прежде всего в качестве своеобразного “законодательного” органа, осуществлявшего правотворчество на базе положений Конвенции (см. ниже).

У читателя может возникнуть вопрос, почему об Исполнительном комитете мы говорим только в прошедшем времени. Действительно, такого органа более не существует. Подробнее о дальнейшей судьбе Шенгенского исполнительного комитета будет рассказано ниже, а сейчас необходимо завершить характеристику Конвенции.

Последний раздел Шенгенской конвенции, раздел VIII, устанавливает правила вступления этого документа в силу, внесения поправок и присоединения к Конвенции, а также другие правила, которые обычно закрепляются в качестве заключительных положений международных договоров.

Одновременно с текстом Конвенции 19 июня 1990 г . представители сторон одобрили ряд совместных и односторонних деклараций. Тексты деклараций включены в Заключительный акт и Протокол к Шенгенской конвенции и не рассматриваются в качестве составной ее части. Кроме того, две специальных декларации были подписаны министрами и государственными секретарями сторон.

Положения деклараций регулируют вопросы толкования и применения отдельных норм Конвенции, а также закрепляют программу дальнейших мер по развитию Шенгенского процесса. Некоторые из них представляют ныне преимущественно исторический интерес. В частности, это целиком касается деклараций по поводу предстоявшего в то время объединения Западной и Восточной Германий.

Следует обратить особое внимание на декларацию о статье 139, включенную в текст Заключительного акта под номером один. Ее значение для развития Шенгенского процесса достаточно велико и, вероятно, сохранится в будущем. В отступление от того, что предусмотрено в самой Конвенции (ст.139), в этой декларации стороны провозгласили, что не станут вводить Конвенцию в действие до тех пор, пока не будут выполнены все предварительные условия и пока не будет создан эффективный контроль на внешних границах.

С учетом трудностей, возникших на пути реализации данных условий, названная декларация послужила юридической основой для отсрочки в реализации Конвенции 1990 г ., которая в итоге начала действовать гораздо позже, чем предполагалось вначале. По этой же причине Шенгенская конвенция до сих пор полностью не введена в действие на территории всех стран, которые к ней присоединились (см. ниже).

Приведенная выше общая характеристика Шенгенских соглашений не претендует не полноту и носит предварительный характер. Лучший способ понять Шенгенские соглашения (как, впрочем, и любой другой источник права) - самостоятельно ознакомиться с их содержанием, а мы лишь стремились помочь в этом читателю.

В то же время понимание сущности и содержания Шенгенского процесса не может ограничиваться только сухими формулировками юридических норм. Важно и интересно также знать об их дальнейшей судьбе, изменениях, проблемах на пути воплощения в жизнь. От момента заключения Шенгенской конвенции 1990 г . нас отделяют свыше десяти лет. Как же развивался Шенгенский процесс в последующую декаду?

Развитие Шенгенского процесса после 1990 г . Подписание в 1990 г . Конвенции о применении Шенгенского соглашения 1985 г . завершило формирование правового базиса Шенгенского процесса. Но для самого процесса это было только началом, а отнюдь не концом. Дальнейшее развитие осуществлялось по нескольким направлениям.

Первое - расширение круга стран, участвующих в Шенгенском процессе. Напомним, что сторонами обоих Шенгенских соглашений выступили сначала только пять из десяти, а затем (после 1986 г .) двенадцати государств-членов Европейских сообществ, о чем напоминают официальные названия документов.

Менее, чем через полгода после подписания Шенгенской конвенции к ним присоединяется последняя страна из числа государств-учредителей Европейских сообществ - Италия. Соглашение о присоединении Итальянской Республики подписано в Париже 27 ноября 1990 г .

За Италией последовали страны Иберийского полуострова, вступившие в Европейские сообщества в 1986 г ., - Испания и Португалия (25 июня 1991 г ., Бонн), потом Греция, государство-член Европейских сообществ с 1981 г . (6 ноября 1992 г ., Мадрид).

1 января 1995 г . в Европейские сообщества и Союз вступили три новых государства: Австрия, Финляндия и Швеция. Все они вскоре присоединились и к Шенгенским соглашениям: Австрия в том же году (28 апреля 1995 г ., Брюссель), остальные немного позже. Соглашение о присоединении Финляндии, Швеции и Дании (член Европейских сообществ с 1973 г .) подписано 19 декабря 1996 г . в Брюсселе.

Обращаем внимание читателя, что присоединение новых государств-членов ЕС осуществлялось только к Шенгенской конвенции 1990 г ., так как последняя “перекрывает” текст более раннего Соглашения 1985 г ., носившего в основном предварительный характер и рассчитанного на период 1985-1990 гг. (см. выше).

Таким образом, в результате “волны” присоединений число стран ЕС - участниц Шенгенского процесса в первой половине девяностых годов возросло более чем в два раза: с пяти до тринадцати. В Европейском союзе к тому времени, однако, состояли уже пятнадцать стран (сейчас их столько же). Два государства-члена ЕС, которые не пожелали до сих пор присоединиться к Шенгенскому процессу, - Великобритания и Ирландия. Закономерен вопрос: почему?

Первая из названных стран, хотя географически является европейской, всегда стояла несколько особняком по отношению к остальной Европе. Речь идет не столько об островном положении, которое сегодня во многом утратило свое значение, сколько о самобытной британской культуре, обычаях (левостороннее движение, сохранение до сих пор национальных мер веса, длины, несмотря на попытки правительства искоренить их и др.), правовой системе.

Хотя Великобритания вступила в 1973 г . в Европейские сообщества, и в прошлом, и сейчас она занимает весьма осторожную, подчас враждебную позицию в отношении дальнейших шагов по углублению интеграционного процесса. Среди населения и в политических кругах этого государства сильны позиции так называемых “евроскептиков”; немало британцев выступают за выход из Европейского союза.

Во многом по этой причине Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии (как официально называется данная страна) не присоединилось к важнейшему интеграционному проекту девяностых, к “зоне евро”, продолжает сохранять в качестве национальной денежной единицы фунт стерлингов. Немалую роль “евроскептицизм” сыграл в отказе Великобритании вступить и в другую “зону” - Шенгенскую.

Вышесказанное, однако, дает лишь частичный ответ на вопрос, почему Соединенное Королевство продолжает оставаться в стороне от Шенгенского процесса. Существует и другая причина, в данном случае более весомая. Дело в том, что, по сравнению с другими европейскими государствами, в Великобритании не получил широкого развития институт паспортного контроля за передвижением и проживанием людей на ее территории.

Таким образом, вступив в Шенгенскую зону и открыв свою границу для въезда и выезда не только законопослушных граждан ЕС (что уже сделано в рамках общего рынка), но и для всех физических лиц, Великобритания может столкнуться с наплывом иммигрантов и других иностранцев, пребывание которых внутри британской территории станет трудно проконтролировать. Соответственно, из двух вариантов - присоединяться к Шенгенским соглашениям и одновременно ужесточать паспортный контроль внутри страны либо оставаться в прежнем качестве - британское правительство пока что выбирает последний.

Несколько иными причинами обусловлено неприсоединение Ирландии. Ирландия в прошлом входила в состав Соединенного Королевства. Она по-прежнему связана с Великобританией тесными историческими, экономическими, культурными узами, в том числе “общим туристическим пространством” (Common Travel Area), имеющим некоторые сходства с Шенгенской зоной. Вступление Ирландии в Шенгенскую зону без Великобритании потребует разрыва (по крайней мере, ослабления) этого пространства, на что Ирландия решиться не может.

Следовательно, если Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии и Ирландская Республика когда-либо присоединятся к Шенгенскому процессу, то, скорее всего, они сделают это совместно и одновременно.

Правда, в связи с интеграцией Шенгенских достижений в правовую систему Европейского союза (см. ниже), открывается возможность подключения этих стран к выполнению отдельных положений Конвенции 1990 г . Великобритания недавно сделала это, присоединившись согласно решению Совета Европейского союза к Шенгенской информационной системе, а также к некоторым другим нормам Конвенции 1990 г . правоохранительной направленности. О полном вступлении Соединенного Королевства в Шенгенскую зону речь в настоящий момент не идет.

Рассмотрение особой позиции Великобритании и Ирландии еще не завершает рассказ о расширении круга участников Шенгенского процесса. Хотя сторонами Шенгенской конвенции 1990 г . являются ныне 13 из 15 государств-членов ЕС, на самом деле участников Шенгенского процесса все же пятнадцать. Кто же оставшиеся два?

Это Исландия и Норвегия. Данные страны вместе с Данией, Финляндией и Швецией еще в шестидесятые годы в рамках организации Северный совет создали между собой безвизовое пространство, дающее возможность относительно свободно пересекать их общие границы. С другой стороны, последние три государства вступили в Европейские сообщества и Союз, и присоединились в 1996 г . к Шенгенской конвенции. Чтобы вступление Дании, Финляндии и Швеции в ЕС и Шенгенскую зону не привело к разрушению безвизового пространства на севере Европы, было принято решение допустить к участию в Шенгенском процессе их партнеров по Северному совету.

Участие в Шенгенских соглашениях в качестве стороны - прерогатива только государств-членов ЕС. Исландия и Норвегия в Сообществах и Союзе не состоят, а значит, полноправными участниками Конвенции 1990 г . быть не могут. Для подключения их к Шенгенскому процессу была избрана поэтому особая правовая конструкция. 18 мая 1999 г . Совет Европейского союза заключил с двумя этими странами международный договор: “Соглашение между Советом Европейского союза, Республикой Исландия и Королевством Норвегия об ассоциации последних с процессом реализации, применения и развития Шенгенских достижений”.

На основании ст.6 Шенгенского протокола к учредительным договорам Европейского союза и Европейского сообщества (см. ниже) и в соответствии с вышеуказанным соглашением 1999 г . Исландия и Норвегия “присоединяются к применению” Шенгенских достижений, становятся их ассоциированными участниками. При этом речь идет не только о Шенгенском соглашении 1985 г . и Шенгенской конвенции 1990 г . Исландия и Норвегия обязались выполнять и применять на своей территории все источники Шенгенского права, перечисленные в приложениях к их соглашению с Советом ЕС, а равно те, которые будут в дальнейшем издаваться Европейским союзом в рамках Шенгенского процесса (ст.2 Соглашения 1999 г .).

Таким образом, формально не являясь сторонами Шенгенских соглашений, два северных государства фактически стали участниками Шенгенского процесса. Это открывает возможность использования Шенгенской визы и на их территориях.

Выше мы рассказали об одном из магистральных направлений развития Шенгенского процесса - расширении круга его участников. В то же время не следует ставить знак равенства между присоединением государства к Шенгенской конвенции 1990 г . и вхождением его в Шенгенскую зону.

читать далее Комментарии к Шенгенскому соглашению